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讓稅收法定成為法治政府的推動力

聶日明 / 2019-3-11 16:06:12

全國兩會正在進行之中,國務院總理李克強在政府工作報告中送出了減稅降費的大禮包,包括增值稅在內的各項政策齊下,預計2019年將減稅2萬億,這無疑是對企業的一大利好。

現代社會離不開稅收,唯有居民和企業納稅,政府才有錢向他們提供公共服務,但納稅人應當如何納稅、納多少稅是一個棘手的問題。理想的稅收制度能讓政府提供更好的公共服務,又不抑制企業和居民創富的積極性,這就需要通過法律為稅收賦權,以此界定政府和市場的關系。現行憲法第五十六條規定,“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務”,就是出于這樣的思路。《立法法》及其后來的修正案都明確要求稅種的設立等稅收基本制度只能制定法律。

今年的政府工作報告提出要深入貫徹全面依法治國基本方略,把政府活動全面納入法治軌道,打造法治化、國際化、便利化的營商環境。征稅作為政府最關鍵的權力之一,稅收法定是最為重要的法治內容。但受限于時代背景,2015年以前,中國的18個稅種中,只有企業所得稅、個人所得稅和車船稅三個稅種制定了法律(車船稅于2011年立法,此前的征稅依據為行政法規),其余的都是國務院制定的行政法規。

正因為稅收法定如此重要,所以中共中央在2015年審議通過《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》,要求開征新稅的,應當通過全國人大及其常委會制定相應的稅收法律,同時對現行15個稅收條例修改上升為法律或者廢止的時間作出了安排,在2020年前完成相關立法工作。

中央確立稅收法定原則以來,截至2019年1月1日,法定的稅種上升為8個,包括個人所得稅、企業所得稅、車船稅、煙葉稅、船舶噸位稅、車輛購置稅、環境保護稅和耕地占用稅。資源稅法草案已經進行了初次審議,國務院就城市維護建設稅、印花稅兩個稅種已經征求了意見。

余下的稅種中,關稅、契稅、印花稅3個稅種稅收規模較小,增值稅與消費稅兩個稅種的稅額較大,但這5個稅種的立法難度相對較小,可以仿照車船稅將原有運行相對成熟的行政法規層次的稅收暫行條例平移為法律。相對困難的是房地產稅,需要結合現有的房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅統籌處理,尤其涉及了目前尚未對個人擁有住宅開征的房產稅(已經明確該稅先立法后開征),難度較大。

但綜合來看,現行開征的所有稅種在規定的期限內完成稅收法定的任務并不難。有了稅收法定,政府和市場的關系就有了界限,這也是國務院總理李克強在今年政府工作報告中強調的“要處理好政府與市場的關系……打造法治化、國際化、便利化的營商環境,讓各類市場主體更加活躍”的基礎法治環境。

不過,這僅僅完成了稅收法定的第一步。稅收法定原則的目的在于約束政府,讓政府在法律授權的狀態下行事。要達到這一目的,稅收法律應當包括課稅要件、納稅人、征稅對象、計稅依據、稅率、稅收優惠、繳納程序等基本稅收要素,這些都應當法定。但在立法實踐中,征稅對象、稅率、稅收優惠等往往通過空白授權的方式授權給國務院或財稅部門,稅法中只定原則,不列細則,如此一來稅收法定的初衷很容易落空。

以增值稅為例,增值稅僅對增值部分征稅,操作時采用銷項稅額減去進項稅額的方式,進項稅額能否抵扣直接決定了企業的實際稅負,但企業的進項類型多、形式復雜,以往的征管實踐非常依賴財稅部門的部門規章以及紅頭文件。未來的增值稅立法能在多大程度上改善這一弊病,是真正落實稅收法定原則的關鍵。

我們也要看到,現實的稅收是非常細致、零碎,千人千面的,遇到的問題各有不同,一部法律很難適用所有的情況。這就必然要給財稅部門預留一些自由裁量權。當納稅人和稅收征管部門對稅收條款的理解不一致時,如何調整兩者之間的關系?這就是列入立法規劃的《稅收征收管理法》(修改)的功能。現行法律規定,納稅人同稅務機關在納稅上發生爭議時,必須先依照稅務機關的納稅決定繳納或者解繳稅款及滯納金或者提供相應的擔保,然后才可以依法申請行政復議。義務重、周期長,這些都極大提高了納稅人主張權利的門檻,使得實踐中很少有納稅人與稅務機關爭議。這有可能助長個別機關濫用自由裁量權,出現“過頭稅”。過去幾年,國稅總局等部委多次要求基層政府禁收過頭稅。很顯然,法律在賦予行政部門自由裁量權的同時,也要賦予納稅人權利,讓他們可以通過行政復議、行政訴訟的方式維護自己的權利。

李克強總理在政府工作報告中指出要“把政府活動全面納入法治軌道”,這就需要稅收的立法要能管住政府的活動,也要在法律中賦予納稅人權利,讓他們可以依法主張權利,從另一個側面約束了政府的行為,以此成為法治政府的推動力。

刊于《經濟觀察報》 | 2019-03-11

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