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超載罰款的政治經濟學

傅蔚岡 / 2012-12-28 13:55:51

最近,一則中國公路每年2700億元罰款數額的消息在網上流傳,成為公眾矚目的焦點。這2700億是如何測算出來的?根據北京一家媒體在今年進行的一項調查表明,罰款大約占據火車運費的十分之一。而中國物流信息中心提供的數據,2011年中國道路運輸費用是27000億元,由此可以推算出每年有將近2700億的罰款。

2700億元當然是一個非常龐大的數據。罰款為什么會這么多?直接的原因就是相關部門不能依法行政,將罰款作為創收的工具。從此次央視披露的情況來看,確實存在著這樣的情況。根據1994年《國務院關于禁止在公路上亂設站卡亂罰款亂收費的通知》,只有公安部門可以在公路上設置檢查站,但現在,除了交警外,交通部門下屬的路政、運管可以隨意上路查車。而根據很多司機提供的罰款收據,除了公安、運管、路政、超限站、城管等部門以外,甚至還有林業、衛生、煤炭、鹽業部門,而有的處罰決定連公章都沒有,直接手寫生效。

毫無疑問,以上這些行為絕大部分都是違背現行法律的規定,嚴重侵犯了行政相對人的合法權益。那么,為什么這些司機會接受罰款,而不是據理力爭?一個原因是因為維權成本。車主要維護合法權利,唯一的辦法就是通過行政復議和行政訴訟向相關行政機關提出權利訴求。但是這樣的后果非常嚴重:車子必須被扣押,這樣會耽誤時間而導致各種間接損失,還有可能會產生報復性罰款,而認罰往往就能夠讓車子繼續上路。正是基于這樣的考慮,絕大多數的車主在接受非法的罰款時,往往會認罰了事。而有關機構和個人正是掐準了這一點,罰款行為才會愈演愈烈,終于釀成每年2700億的天文數字。

也正是因為此,專家指出關鍵是要切斷基層執法部門與罰款之間的利益紐帶。按照法律規定,收費、罰款收入必須全部上繳財政,實行收支兩條線,同時不準向執法部門下達罰沒收入任務,地方財政不得以任何形式向執法部門返還罰款。但事實上,這些規定在有些地方并沒有得到貫徹執行,否則,執法部門就不會這么熱心罰款。如何切斷?可行的辦法是通過公開罰沒款,從而接受社會監督。

但是這些做法有效嗎?非常值得懷疑。公開解決固然解決了各個部門的罰款數量問題,但是卻對這些部門的個人私自罰款缺乏控制力。如果罰沒款都是屬于部門行為,都依法開具收據,那情況就很簡單。但無論是央視的報道還是其他媒體的消息都表明,目前的很多罰款甚至不像罰款,而是屬于一種保護費:沒有收據或者并不依照法律規定那樣執行。情況都是這樣,那就意味著公開罰沒款的措施對這些部門的內部工作人員并無大的威懾力,很簡單的一個道理:今后罰款都會從部門行為變為個人行為,而這樣可能會導致亂罰款現象更加泛濫。

我們有必要反思這種行政罰款產生的根源。從媒體的報道來看,目前絕大多數的罰款都是針對貨車,很少有針對載人客車和小轎車的。為什么把罰款的對象都對準貨車?是因為這些部門對個人更加仁慈嗎?顯然不是。直接原因是個人很難違章,而貨車卻常常超載,正是因為超載,使得貨車成了“人為刀俎,我為魚肉”。

為什么要超載?直接因素是經濟利益驅動。在2011年的兩會上,全國人大代表黃細花在她的議案中提道:山西大同市的交管部門已經做過一次實驗,用紅巖牌16噸的載重汽車按照規定裝載,從大同運往天津,一路上那輛車沒有任何違規行為,但到達天津后,那輛車還是虧損了3200多元。因此在權衡利弊之后,所有的大貨車都選擇超載。

正是因為司機超載在先,有關部門的權力才能夠變現。在這個過程中甚至出現了部門有組織的牟利行為,出現了所謂的“超載月票”:河南省淮濱縣從2011年開始公開為貨車辦通行月票,在每月月初固定時間對貨運車輛集中收取罰款,三軸載重貨車每月統一罰款5200元,之后在一定載重范圍內就不再單獨罰款,執法部門都會驗票放行。而根據2004年發布的《關于在全國開展車輛超限超載治理工作的實施方案》,兩軸車車貨總重不能超過20噸,三軸車車貨總重不能超過30噸,但是對于這些繳納了超載月票的車輛,相關的限額就變成了35噸和45噸。

相比較那些工作人員私自罰款,這種月票式的罰款則是可以忍受:因為有了明確預期,政府的行為就可以被預測,而貨車車主也可以從這種超載行為中獲益。如果說超載罰款都能夠上繳財政,并且用作養路費用的話,那么此種罰款倒也無可厚非:那么罰款的本質就只是“養路費”,而非真正的罰款,也算是找出了一條應對“不超載難以產生利潤”的好路子。

但問題恰恰在于此:并不是所有的罰款都納入財政,絕大多數罰款都是流入了部門或者個人的腰包,并非是納入財政賬戶。換句話說,依據公權力執法權而得到的罰款最終變成了個人的收益,而不是為了公共利益。為何要將罰款納入個人腰包?利益驅動當然是一個方面,但這可能沒有問到問題的本質。

從媒體上的報道可知,亂罰款現象絕大多數都是發生在中西部等經濟欠發達地區,鮮有東部地區超載罰款的報道。為什么此類現象會集中在中西部地區?這可能是一個更為根本的原因。對此,我的解釋是,在那些經濟欠發達地區,公務員由于收入穩定、旱澇保收,成為了競相追逐的職業,這樣的后果往往是導致行政機構膨脹,經費入不敷出。原本的香餑餑怎么發揮不了收益?于是,將權力變現就成為一個很自然的做法,也就有了各種各樣針對超載的罰款。

但是在那些經濟較發達地區,民眾擇業的范圍很廣,對公務員職業的渴求并沒有那么強烈,因此機構臃腫的現象較之經濟落后地區就不是那么嚴重——或者說是雖然機構臃腫,但是由于有充足的財政保障,這些機構和個人就沒有那么強烈的激勵去通過亂罰款給自己帶來額外的風險。

如果把罰款視為是企業的經營成本,那就更加簡單了,經濟欠發達地區企業的經營成本普遍高于發達地區,那么這些地區單位企業所要供養的財政人數遠大于發達地區。從這個意義而言,解決超載罰款的出路在于裁撤機構冗員,減輕行政成本;而化解冗員的根本辦法則在于發展經濟,讓這些地區有比公務員更好的職業。如果當地的經濟未有根本改變,那么今天裁員,明天就會以另外一種方式上崗,亂罰款也會屢禁不止。

刊于2012年12月26日《華夏時報》。

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